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• 发布时间：2021-06-29
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【概要描述】法学博士，厦门大学助理教授
　　近日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，国有资本继续控股经营的自然垄断行业，进一步破除各种形式的行政垄断。推进水、石油、天然气、电力等领域价格改革，放开竞争性环节价格。

　　目前，国家电力价格实行“统一领导、分级管理”。但是，长期以来，我国电力领域也存在一些突出的矛盾和问题，主要体现为电力市场化进程迟缓，市场在电力资源配置中没有起到决定性作用。2013年第四季度以来，全国多个人口密集区持续雾霾天气把能源结构问题推上了风口浪尖。一些地区连续重度污染，主要来自于化石燃料的燃烧(火电厂、供暖锅炉等)、道路扬尘和空气中气态污染物的二次转化。因此，全国上下开始对能源消费结构问题再次密切关注，而在电力市场结构中，煤电仍占约80%的市场份额，加大对电力的监管和提升效率被提上了日程，新一轮的电力体制有望启动。

　　结合目前各方的观点，电力改革的声音比较多的还是在纵向输配分开和在横向拆分电网等论点。支持纵向拆分的认为，面对一个垂直垄断了我国输电、配电和供电整个环节，独享覆盖我国国境具有完全自然垄断属性的电网资源，历届政府都显得信心不足。否定纵向拆分的认为，电网很大程度上有自然垄断的属性，不能为了纸面上的“反垄断”目标就牺牲效率，拆分了无非是大垄断变小垄断，所以没意义。

　　反垄断是工具，效率是目标，反垄断本身不是目标。电网企业纵向一体化，是有电力经济的客观规律的，在改革时不宜盲目作为打击对象。例如，比较典型的是英国铁路私有化，把原本统一的铁路体系分拆了，本意是想通过竞争来提高效率，但结果成本一点没有降低，沟通效率却降低了很多，票价上涨了很多。在现代铁路技术下，纵向一体化运营的效率远远比分拆的效率要高得多，分拆反而提高了协作的成本。

　　如果产业本身是自然垄断或者近乎自然垄断的，通过打着反垄断的旗号分拆竞争，抵不过纵向一体化损失的效率，这对国民经济来说是倒退的，甚至对整个国民经济是一种“犯罪”。在没有解决提高效率的问题的情况下，没有降低成本，私有化反而会让价格更高。如果说国有企业提供的价格是受到国家管制的价格，价格过低是损害效率，那么在私有情况下，私有企业有非常强大的动力和影响力，去无限制地提高价格。

　　横向拆分电网是指按区域分割电网，在每个区域中发、输、配、售一体化运行。根据2002年既定的“电改方案”，即业内通称的“5号文”提出的方案：“厂网分离，主辅分开，输配分开，竞价上网”，要求电网企业逐步对配电业务实行内部财务独立核算，从而实现电网企业输配分开的重组。这种“一拆为五”的观点也遭到了质疑，认为此举会带来多出五倍的领导以及电力系统的运作与管理的人才、高昂的协调成本等。

　　不论如何，在电力体制改革中的纵向和横向一体化制度选择，均可以用反垄断法中的效率原则予以考量，单纯的理论分析并不能解决实践中的效率损失问题，毕竟英国铁路私有化和俄罗斯电力输配分开改革的返回原点所反映出的问题，值得我们在进行电力体制改革时予以避免。